El sistema económico de la Constitución dominicana. Regímenes económicos establecidos por la Constitución.

A continuación estudiaremos el sistema económico previsto en la Constitución de la República Dominicana y los regímenes económicos establecidos en nuestra Constitución,

I. LOS DERECHOS CONSTITUCIONALES Y EL ORDENAMIENTO ECONÓMICO.

 

1.         Se entiende por Constitución económica las normas que crean el ordenamiento económico de una sociedad, mediante las cuales se determina el trato que recibirán los derechos económicos de las personas y los limites de la acción del Estado en la actividad económica privada. Define las acciones que puede tomar un Estado en la economía de la sociedad que gobierna y le provee de mecanismos para hacerlo. En muchos casos, como en el dominicano, la Constitución económica no es una sección diferenciada de la Constitución en su sentido formal, sino que se puede deducir del articulado y principios fundamentales de esta. La Constitución de la República Dominicana se pronuncia en diversas partes de su texto sobre la economía.

En efecto, cuando reconoce como finalidad principal del Estado, en su Art. 8:

 (…) la protección efectiva de los derechos de la persona humana y el mantenimiento de los medios que le permitan perfeccionarse dentro de un orden de libertad individual y de justicia social, compatible con el orden público, el bienestar general y los derechos de todos.

Al consagrar, en su Art. 7, que:

(…) es de supremo interés nacional el desarrollo económico y social del territorio de la República a lo largo de la línea fronteriza.

 Cuando reconoce y garantiza a los dominicanos derechos de actuación en el ámbito de las relaciones económicas (Art. 8, numerales 11, 12, 13, 14, 15, y 17). Y al determinar los límites dentro de los cuales se puede producir la intervención del Estado en la economía (Art. 8, numeral 13).

Se puede afirmar, en consecuencia, que nuestra Constitución, además de la consagración de normas relacionadas al proceso político, integra, asimismo, proyectos de reforma del orden socioeconómico, reglas y principios que deben caracterizar la acción del Estado, funciones y deberes que deben ser cumplidos por los dominicanos.

2.         Como puede observarse de las disposiciones constitucionales antes señaladas, podemos concluir que el sistema económico dominicano es de carácter mixto. En él existe un equilibrio entre la actividad reguladora del mercado y la libertad económica de los individuos que impide la consagración de una política económica socialista o puramente capitalista, pero que permanece lo suficientemente flexible como para que el Estado pueda adecuar sus actuaciones a las necesidades económicas de la nación. Prueba de ello es el hecho de que los dominicanos hemos pasado de un sistema de sustitución de importaciones a uno de apertura comercial sin necesidad de modificar la Constitución y sin violentar sus principios.

3.         Los instrumentos que tiene el Estado dominicano para aplicar una política económica en el ámbito global son los siguientes:

Política fiscal. Se refiere al manejo que da el Estado a las partidas de gasto del Presupuesto Nacional para mantener el gasto dentro de ciertos niveles, mediante la aplicación de una política anticiclica en la que el Estado se comporta de manera contraria al mercado de inversiones para equilibrarlo. Cuando las inversiones privadas disminuyen, causando el decrecimiento de la actividad económica, el Estado invierte recursos de sus reservas para mantener el nivel deseado de inversiones. En periodos de crecimiento apresurado, el Estado disminuye sus inversiones. Generalmente estas inversiones se llevan a cabo en bienes y servicios públicos que aprovechan a la mayoría de los ciudadanos. En la Constitución dominicana, el régimen de gasto publico esta contenido en los artículos 113 y 115.

Política monetaria. La política monetaria esta dirigida al mantenimiento de valores monetarios constantes. Siendo el dinero el principal medio de intercambio de bienes, la estabilidad de su valor es esencial para la actividad económica. El principal objetivo de la política monetaria es controlar la inflación (depreciación del dinero). La Constitución dominicana es escueta al momento de establecer el régimen monetario. El artículo 111 designa al peso oro como la unidad monetaria nacional y prohíbe la emisión o circulación de otro tipo de moneda y las emisiones inorgánicas. El párrafo II del mismo articulo crea la Junta Monetaria como organismo encargado de determinar la política monetaria, crediticia y cambiaria de la nación. Es el superior jerárquico del Banco Central de la República Dominicana.

Política tributaria. Aparte de su evidente utilidad como mecanismo recaudador del Estado, los impuestos pueden servir para estimular o desestimular ciertas actividades o actitudes económicas. Cuando el Estado quiere alentar el desarrollo de un sector determinado, tiende a reducir los impuestos que este sector debe pagar como producto de sus actividades. Si lo que se desea es reducir cierta actividad, se le incrementan los impuestos —como es el caso de los impuestos a los solares baldíos—. También puede servir para crear barreras, por medio de medidas arancelarias, que otorguen cierta ventaja a los sectores productivos nacionales frente a las importaciones. En República Dominicana, el deber de los ciudadanos de contribuir, de acuerdo con sus posibilidades, a las cargas publicas, se encuentra en el literal (e) del artículo 9 de la Constitución. De acuerdo al principio de "no taxation without representation", el numeral (1) del articulo 37 de la Constitución otorga exclusivamente al Congreso Nacional la capacidad de establecer impuestos. El poder de otorgar exenciones impositivas a particulares, o sectores particulares, solo puede obtenerse mediante una ley o a través de un contrato con el Estado aprobado también por el Congreso Nacional, de acuerdo a lo establecido por el artículo 110 de la Constitución.

4.         Por otra parte, a pesar de que la Constitución no hace una clasificación o tipología de los derechos consagrados en ella, éstos podrían clasificarse básicamente en tres categorías:

a.         Los derechos civiles o individuales de contenido económico, principalmente el derecho de propiedad y la libertad de empresa.

b.         Los derechos civiles o individuales que, a pesar de no tener un carácter estrictamente económico, proveen el marco jurídico protector de los intereses económicos de la propiedad y de la empresa. Dentro de esta categoría entran el conjunto de derechos que conforman el derecho más vasto a la seguridad jurídica (principios de la igualdad ante la ley, irretroactividad de la ley, de legalidad, de justicia).

c.         Por último, se encuentran los derechos económicos y sociales que, en la evolución constitucional de Occidente, resultan de las exigencias por parte del pueblo de una mayor seguridad económica y justicia social. Estos derechos consisten en un catálogo de derechos que incluyen un derecho básico al trabajo y a la seguridad social.

II. LOS DERECHOS INDIVIDUALES DE CONTENIDO ECONÓMICO.

5.         Son éstos principalmente el derecho de propiedad y la libertad de empresa. En el plano macroeconómico, el derecho de propiedad garantiza la existencia de la empresa como base material de la actividad económica, mientras que la libertad de empresa protege la iniciativa empresarial privada.

II.1. El derecho de propiedad (Art. 8 numeral 13).

6.         La Constitución consagra el derecho de propiedad (Art. 8, numeral 13) como uno de los "derechos sociales" del individuo. Este derecho de propiedad constituye para la doctrina liberal la piedra angular de la organización económica y jurídica de una Nación. En especial, la propiedad individual se considera como un derecho fundamental, sostén esencial de la personalidad y de la libertad del individuo. Considera dicha doctrina al derecho de propiedad como un derecho absoluto.

Sin embargo, ni siquiera nuestro liberal Código Civil acogió esta tesis, el cual en su Art. 544 considera al derecho de propiedad como:

(…) el derecho de gozar y de disponer de las cosas del modo más absoluto; con tal que no se haga de ellas un uso prohibido por las leyes y reglamentos.

Es decir, un derecho que puede ser limitado por la ley con tal que no lo haga desaparecer totalmente.

7.         Nuestra Constitución permite la expropiación por causa justificada de utilidad pública previo pago de una justa indemnización. Además, permite esta expropiación no sólo en caso de "utilidad pública", entendiéndose ésta como la construcción de obras públicas de interés estatal o municipal, sino también en caso de interés social.

La jurisprudencia no ha definido lo que se entiende por interés social. Pero, en derecho administrativo, se considera que el Estado puede apoderarse de la propiedad privada cuando ello sea necesario para fines de interés general. Ello significa que la expropiación se justifica no sólo en caso de construcción de obras públicas; sino también en instancias donde se construyen obras privadas de interés general, o cuando así lo requiera la resolución de problemas sociales agudos.

La Constitución no establece expresamente quien puede expropiar ni que puede ser expropiado. Pero, se puede concluir que:

a.         Solo se pueden expropiar inmuebles, de manera que, para expropiar muebles se requiere de una ley especial; y

b.         Únicamente el Estado y los municipios pueden expropiar, aunque por ley especial se puede conceder esta facultad a otras personas.

Por justa indemnización se entiende aquella que corresponde al verdadero valor de la propiedad a expropiar fijado por decisión de tribunal competente. No obstante lo anterior, los procedimientos utilizados por el Estado para realizar la expropiación no garantizan la recepción de una indemnización de acuerdo al marco constitucional.

Para que la expropiación sea legalmente válida, algunos creen que es suficiente la declaración de utilidad pública que incluya una cláusula declarando de urgencia para el Estado, tomar posesión "provisional" de los bienes declarados de utilidad pública. Asimismo, las técnicas de evaluación y tasación de los inmuebles no toman en cuenta los elementos sociales y económicos que inciden en el valor de los inmuebles. Y en los casos en que dicha evaluación se realiza, el propietario no recibe, o recibe tardíamente, el resultado de dicha evaluación; por lo que se ve materialmente imposibilitado de ejercer sus recursos o reparos a tiempo.

8.         Aunque la Constitución no lo establece expresamente, se considera que el derecho de propiedad es un derecho relativo que se ejerce dentro del ámbito de las leyes y reglamentos; los cuales pueden imponer a la propiedad cargas y restricciones, o lo que la doctrina conoce como servidumbres públicas o administrativas.

Por otro lado, la Constitución establece en su Art. 103, que:

(…) los yacimientos mineros pertenecen al Estado y solo podrán ser explotados por particulares en virtud de las concesiones o los contratos que se otorguen en las condiciones que determine la ley.

Se establece en esta disposición, pues, el régimen de la propiedad de los yacimientos mineros por parte del Estado.

9.         El derecho de propiedad también abarca el derecho a la propiedad intelectual. Es así como el Art. 8, numeral 14, de la Constitución postula el derecho a la "propiedad exclusiva por el tiempo y en la forma que determine la ley, de los inventos y descubrimientos, así como de las producciones científicas, artísticas y literarias".

El derecho a la propiedad intelectual es de suma importancia para el normal desarrollo de la economía de mercado. La sociedad no puede aceptar el derecho a copiar las ideas y producciones intelectuales ajenas, sino más bien el derecho de aprovecharse de la producción intelectual propia sin que otro pueda hacerlo, por lo menos durante un periodo de tiempo razonable.

La propiedad intelectual, como sabemos, abarca: la propiedad literaria y artística, el derecho de patentes, y los signos distintivos o marcas de fábrica.

Por otra parte, el Art. 101 de la Constitución indica que:

Toda la riqueza artística e histórica del país, sea quien fuere su dueño, formará parte del patrimonio cultural de la Nación y estará bajo la salvaguarda del Estado y la ley establecerá cuanto sea oportuno para su conservación y defensa.

II.2. La libertad de empresa (Art. 8 numeral 12).

10.       El Art. 8, numeral 12, de la Constitución consagra la libertad de empresa, comercio e industria. De este modo, la Constitución dominicana se sustenta en un sistema de economía de mercado. Esto es, asentado sobre la libre empresa, al tiempo que se establece la prohibición de establecer monopolios en favor de particulares; los cuales únicamente podrán ser establecidos "en provecho del Estado o de instituciones del Estado" mediante ley del Congreso.

Esta libertad de empresa incluye la libre fundación y gerencia de empresas; la libertad de organización de la empresa; la libertad de dirección de la empresa; la libertad de producción; la libertad de inversión y desarrollo; la libertad de precios; la libertad de distribución y venta; y la libertad de competencia y de publicidad.

La Constitución prevé la posibilidad de establecer monopolios estatales y, en consecuencia, la eliminación de la competencia económica en determinados sectores económicos. Esta es, sin embargo, una limitación excepcional: la reserva que, mediante ley, se hace al sector público de recursos o servicios esenciales, sólo supone una excepción en un sector determinado al principio de la libertad de empresa y, por tanto, a la libre competencia económica.

Por otro lado, la libertad de producción derivada de la libertad de empresa puede ser limitada por el Estado, al establecerse que, para evitar peligros a la ciudadanía, se requieren permisos o licencias para producir ciertos productos. Como es el caso de los productos farmacéuticos, las bebidas alcohólicas y los fuegos artificiales. Del mismo modo, los múltiples requisitos de producción en las áreas de protección laboral; de medio ambiente y de salud; seguridad técnica; basados en normas de producción que comprenden obligaciones para la empresa en lo referente a los medios de producción y a sus actividades.

II.3. Libertad de asociación (Art. 8 numeral 7).

11.       La libertad de asociación se establece ‑junto con la de reunión‑ en el numeral (7) del articulo 8 de la Constitución: "(se reconoce) la libertad de asociación y de reunión sin armas, con fines políticos, económicos, sociales, culturales o de cualquier otra índole, siempre que por su naturaleza no sean contrarias ni atentatorias al orden público, la seguridad nacional y las buenas costumbres".

La libertad da asociación que beneficia a los ciudadanos dominicanos les permite constituir asociaciones que reflejen sus intereses e ideas en casi todos los aspectos de la vida en sociedad. Como todo otro derecho, sin embargo, la libertad de asociación pierde su carácter absoluto cuando se trata del respeto al orden público y el respeto de los demás, que deben ser observados como garantía de la convivencia social. Por ello, el constituyente introduce limitaciones al derecho de asociación, exigiendo que las acciones que de él deriven "por su naturaleza no sean contrarias ni atentatorias al orden publico, la seguridad nacional y las buenas costumbres". Por otro lado, el derecho de asociación supone el derecho de no asociación; de ahí que ningún dominicano pueda ser obligado a pertenecer a una organización a la que no desea afiliarse. Mucho menos puede exigírsele esta afiliación como requisito para ejercer sus demás derechos.

El numeral (7) del articulo 8 abarca expresamente en su enumeración la posibilidad de los dominicanos de organizarse en partidos políticos, sociedades comerciales, organizaciones comunitarias, y clubes culturales, entre otros. Los derechos de organizar sindicatos y partidos políticos cuentan cada uno con una norma constitucional particular. En efecto, el literal (a) del numeral (11) del articulo 8 de la Constitución establece el derecho a la organización sindical; mientras que el derecho a la organización de partidos políticos se encuentra consagrado en el articulo 104 de la Constitución.

II.4. Libertad de contratar (Art. 8 numeral 5).

12.       La libertad de contratar esta íntimamente ligada a la libertad de las personas; por ello, a pesar de no encontrarse nombrada específicamente en la Constitución, se deduce la consagración del principio de legalidad y del principio de razonabilidad de las leyes que se encuentran ‑junto con el principio de igualdad‑ en el numeral (5) del articulo 8 de la Constitución que estipula: "A nadie se le puede obligar a hacer lo que la ley no manda ni impedírsele lo que la ley no prohíbe; la ley es igual para todos: no puede ordenar mas que lo es justo y útil para la comunidad ni puede prohibir mas que lo que la perjudica".

De estos tres principios, los cuales estudiaremos en detalle más adelante, se deduce que la relación Estado-individuo que establece nuestra Constitución no es una en la que el Estado tiene facultades de ordenar la vida de los ciudadanos y simplemente les permite actuar libremente dentro de campos limitados. Por el contrario, es el ciudadano quien tiene libertad de actuar como le parezca, libertad que sólo puede ser limitada por los derechos de los demás, representados por las leyes justas y razonables que emita el Estado. Por consiguiente, el individuo puede actuar como legislador de sus propias actuaciones en ese espacio libre que le concede nuestro ordenamiento constitucional. Sus relaciones jurídicas con los demás están regidas por los contratos que haga con ellos.

Sin embargo, la libertad contractual tiene sus limitaciones. En efecto, en algunos contratos (los contratos laborales, por ejemplo) el Estado, en protección de sus intereses o del orden público, sustituye la voluntad de las partes por la suya propia sin que las partes tengan otra opción. El orden público y las buenas costumbres son los límites de la libertad de contratar.

III. LOS DERECHOS INDIVIDUALES QUE GARANTIZAN LA SEGURIDAD JURÍDICA.

13.       La Constitución contiene, por otra parte, una serie de disposiciones que aseguran el principio de la legalidad o del Estado de Derecho. Lo cual significa que todos los actos gubernamentales y administrativos están subordinados a las leyes; y que, tanto los actos como las leyes, están subordinados y acordes con la Constitución.

El respeto a este conjunto de normas que aseguran el principio de legalidad es lo que establece el orden mínimo necesario para que la actividad económica y empresarial se desarrolle dentro de un ambiente de certidumbre institucional.

Entre los principios y normas constitucionales que aseguran este Estado de Derecho proveedor de seguridad jurídica a los agentes económicos nos encontramos con los siguientes:

i.          El principio de igualdad ante la ley;

ii.         El criterio de razonabilidad de las leyes;

iii.         El principio de irretroactividad de la ley; y

iv.        El control de constitucionalidad de las leyes.

III.1. El Principio de igualdad ante la ley (Art. 8 numeral 5).

14.       En virtud del Art. 8, numeral 5 de la Constitución, la ley es igual para todos. Este precepto constitucional implica que ninguna persona puede ser constreñida a cumplir con lo que no ha sido objeto de reglamentación legal; que la ley es general en cuanto a su aplicación y que no rige para casos particulares o para individuos o grupos de individuos.

Este artículo es reforzado por el Art. 100 de la Constitución, el cual dispone que:

(…) la República condena todo privilegio y toda situación que tienda a quebrantar la igualdad de todos los dominicanos, entre los cuales no deben contar otras diferencias que las que resulten de los talentos o de las virtudes (…).

Según sentencia de nuestra Suprema Corte de Justicia, constituye una violación al principio de la igualdad ante la ley, así como a la gratuidad de la justicia, las disposiciones del Código Tributario que establecen que: las decisiones relativas a la aplicación de multas, impuestos, tasas, contribuciones, derechos, multas o recargos, no podrán recurrirse sin la debida prueba de que los mismos han sido previamente pagados antes las oficinas recaudadoras correspondientes.

III.2. El criterio de razonabilidad de las leyes (Art. 8 numeral 5). 

15.       En su parte in fine, el Art. 8, numeral 5, de la Constitución, establece que la ley:

(…) no puede ordenar más que lo que es justo y útil para la comunidad ni puede prohibir más que lo que la perjudica (…).

Establece aquí la Constitución un criterio o patrón de razonabilidad que exige que exista cierta sustancial y razonable relación entre el acto (ley, acto administrativo, sentencia) y la seguridad, salubridad, moralidad y bienestar de la comunidad. Se trata de una cláusula de amplio alcance y poco definida por nuestra jurisprudencia.

En nuestro país, sin embargo, la misma ha sido poco utilizada por los tribunales. A pesar de que su redacción amplia y poco definida permite al juez un mayor poder de decisión; lo que le daría la oportunidad de declarar inconstitucionales leyes consideradas como arbitrarias o irrazonables inspirándose en los datos ofrecidos por el entorno social y la opinión publica.

III.3. El principio de la irretroactividad de la ley (Art. 47).

16.       La Constitución, en su Art. 47 dispone que:

La ley solo dispone y se aplica al porvenir. No tiene efecto retroactivo sino cuando sea favorable al que está sub iudice o cumpliendo condena. En ningún caso, la ley ni poder público alguno podrán afectar o alterar la seguridad jurídica derivada de situaciones establecidas conforme a una legislación anterior.

Lo cierto es que, a pesar de la claridad del Art. 47, la aplicación del mismo implica en la práctica económica una serie de dificultades teóricas. Si la ley ni los actos del Estado pueden afectar los derechos adquiridos al amparo de una legislación anterior, estamos negando al Estado el derecho a ejercer su papel de regulador de la actividad económica que la propia Constitución establece. ¿No sería esto tan ilógico como decir que los maridos casados antes de la fecha en que se promulgó la ley que concede plenos derechos a la mujer casada, tienen un derecho adquirido a la desigualdad de sus esposas; mientras que los que se casasen después de esa fecha no gozarían de ese derecho?

III.4. El control de la constitucionalidad de las leyes y los decretos (Art. 46)

17.       El Art. 46 de la Constitución establece que:

(…) son nulos de pleno derecho toda ley, decreto, resolución, reglamento o acto contrarios a la Constitución.

Este es el eje esencial de la seguridad jurídica como el garante del apego de la ley al espíritu y a la letra de la Constitución. La reforma Constitucional de agosto de 1994 estableció la acción en inconstitucionalidad por vía principal, con lo cual se establece una coexistencia de mecanismos de control de constitucionalidad en nuestro sistema político: el control concentrado y el control difuso.

IV. LOS DERECHOS ECONÓMICOS Y SOCIALES.

18.       Entre los derechos socioeconómicos por excelencia nos encontramos con el derecho al trabajo y a la protección en caso de desempleo; jornada laboral máxima, suficiente tiempo para el descanso; salario mínimo; el derecho a la asociación sindical; el derecho a la huelga; el derecho a una salud, educación y vivienda adecuadas; y en fin, el derecho a la seguridad social, que comprende protección en caso de accidentes laborales, asistencia a la vejez, a la maternidad y a la familia.

En los países menos desarrollados, sin embargo, la mayoría de estos derechos permanecen como simples declaraciones hasta tanto las condiciones socioeconómicas permitan su aplicación.

El Art. 8, numeral 11, de la Constitución consagra la libertad de trabajo en los siguientes términos:

La libertad de trabajo. La ley podrá, según Io requiera el interés general, establecer la jornada máxima de trabajo, los días de descanso y vacaciones, los sueldos y salarios mínimos y sus formas de pago, los seguros sociales, la participación de los nacionales en todo trabajo, y, en general, todas las providencias de protección y asistencia del Estado que se consideren necesarias en favor de los trabajadores, ya sean manuales o intelectuales.

a) La organización sindical es libre, siempre que los sindicatos, gremios u otras asociaciones de la misma índole se ajusten en sus estatutos y en su conducta a una organización democrática compatible con los principios consagrados en esta Constitución y para fines estrictamente laborales y pacíficos,

b) El Estado facilitará los medios a su alcance para que los trabajadores puedan adquirir los útiles e instrumentos indispensables a su labor.

c) El alcance y la forma de participación de los trabajadores permanentes en los beneficios de toda empresa agrícola, industrial, comercial o minera, podrán ser fijados por la ley de acuerdo con la naturaleza de la empresa y respetando tanto el interés legítimo del empresario como del obrero.

d) Se admite el derecho de los trabajadores a la huelga y de los patronos al paro en las empresas privadas, siempre que se ejerzan con arreglo a la ley y para resolver conflictos estrictamente laborales. Se prohíbe toda interrupción, entorpecimiento, paralización de actividades o reducción intencional de rendimiento en las labores de las empresas privadas o del Estado. Será ilícita toda huelga, paro, interrupción entorpecimiento o reducción intencional de rendimiento que afecten la Administración, los servicios públicos o los de utilidad pública. La ley dispondrá las medidas necesarias para garantizar la observancia de estas normas.

 Es discutible el hecho de si la Constitución establece el derecho a la seguridad social o el derecho al salario mínimo, por sólo citar dos instancias. De la redacción de Art. 11, parecería deducirse que el legislador tiene la opción de establecer o no, tomando en cuenta el "interés general", dichos derechos; "y, en general, todas las providencias de protección y asistencia del Estado que se consideren necesarias en favor de los trabajadores, ya sean manuales o intelectuales".

En cuanto a la seguridad social, es decir, las obligaciones asumidas por el Estado en los Arts. 15, 16 y 17 de la Constitución respecto a la familia, los ancianos, la salud, la educación y la alimentación pública, sobra decir que la implementación de dichos derechos en la práctica deja mucho que desear.